تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در زمانی که از مدت ها قبل اهداف مربوط به خصوصی سازی در قالب اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی پیگیری می شد،[۸۱] موجب شد تا مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری نیز متاثر از سیاست های خصوصی سازی و با رویکرد ایجاد محدودیت در زمینه گسترش فعالیت اقتصادی دولتی به تدوین و تصویب برسد.
بند نخست: انواع شرکت های دولتی از حیث نحوه دولتی شدن
شرکت های دولتی در ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۸۶ با توجه به نحوه دولتی تلقی شدند، در ۳ دسته تقسیم بندی میشوند.
دسته اول از شرکت های دولتی؛ بنگاه های اقتصادی هستند که تأسيس آن ها بر اساس قانون خاص صورت پذیرفته باشد. دسته دوم؛ شرکت هایی که به وسیله قانون، «ملی» شده و یا به حکم دادگاه، به نفع دولت «مصادره» شده باشند. دسته سوم هم شرکت هایی هستند که با سرمایه مستقل یا مشترک یک یا چند دستگاه اجرایی تأسيس شده و یا سهام آن ها تملک شده باشند با این قید که میزان سهام یا سهم الشرکه دولت در این شرکت ها بیش از ۵۰% سرمایه آن شرکت ها باشد.
در رابطه با شرکت های دولتی نکته قابل تأمل این است که تملک بیش از پنجاه درصد «سهام» یا «سهم الشرکه» یک شرکت توسط دولت، دولتی محسوب شدن شرکت را موجب خواهد شد و اینکه تملک این بخش از سهام توسط دولت به صورت ارادی صورت پذیرفته باشد و یا قهراً و از طریق قانون و یا حکم دادگاه صورت پذیرفته باشد در دولتی محسوب شدن این شرکت ها تفاوتی ایجاد نمی کند. لذا با این اوصاف اینک به توضیح بیشتر در رابطه با هر گروه از این شرکت ها خواهیم پرداخت.
الف: شرکت هایی که بموجب قانون خاص تأسيس شده اند
قانونگذار در قانون مدیریت خدمات کشوری از شرکت های دولتی با عنوان «بنگاه هایِ اقتصادیِ ایجاد شده بر اساس قانون، که زمینه فعالیت آن ها امور اقتصادیِ مربوط به دولت در اصل ۴۴ قانون اساسی است، یاد میکند.» با این قید که بیش از ۵۰% سهام و سرمایه آن شرکت متعلق به دولت باشد. این گروه از شرکت های دولتی چون بر مبنای قانون خاص تأسيس شده اند، برای داشتن شخصیت حقوقی نیازی به ثبت رسمی ندارند![۸۲]
قانونگذار در تعریف این بخش از شرکت های دولتی، از عناوینی و عباراتی چون «بنگاه»، «فعالیت اقتصادی»، «مالکیت دولتی اکثریت سهام و سرمایه»، «امور اقتصادی موضوع اصل ۴۴» و «تأسيس به موجب قانون» استفاده کردهاست که توضیح راجع به این موضوعات خالی از فایده نخواهد بود.
۱: بنگاه
تا پیش از تصویب قانون «اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» مصوب ۸۷ ، تعریف قانونی و مشخصی از «بنگاه» ارائه نشده بود و برای توضیح بیشتر در این رابطه صرفاً می بایست به نظر حقوق دانان که بعضا از بنگاه به عنوان «مؤسسه، تجارتخانه و محلی که براى کارهایی از یک نوع اختصاص داده می شود» مراجعه می شد.[۸۳] بنظر می رسید هدف قانون از به کار گیری واژه «بنگاه» برای شرکت های دولتی، تأکید به ساختار سازمانی این مراکز دولتی باشد که بعضاً در ظاهر رسمی شرکت های قانونی نیز ایجاد نمی شدند. اما با تصویب قوانین اختصاصی تر از جمله قوانین راجع به خصوصی سازی، در بند ۴ ماده ۱ این قانون، از «بنگاه» به عنوان واحد اقتصادی دارای شخصیت حقوقی یا حقیقی یاد شد که در تولید کالا یا خدمت فعالیت میکند. بدیهی است که قید شخصیت حقیقی که مختص ذات انسانی است برای بنگاه، نتیجه تساهل در به کارگیری دقیق این واژه میباشد.[۸۴]
۲: فعالیت بنگاه در امور اقتصادی
قید اقتصادی بودن فعالیت بنگاه، این نظر را که قانونگذار با بهره گرفتن از واژه «بنگاه» قصد معادل سازی شرکت در حقوق عمومی را داشته، تقویت میکند. چرا که «شرکت تجاری» مجموعه ای است که به طور مستقل به امور تجاری می پردازد و تجارت از خصائص ذاتی آن محسوب می شود. اما «بنگاه» همواره از چنین خصیصه ذاتی برخوردار نیست. به همین منظور قانونگذار در برابر تأسيس حقوقی «شرکت تجاری»، از تأسيس حقوقی «بنگاه اقتصادی» در حقوق عمومی استفاده کردهاست تا با مشخص نمودن دامنه فعالیت این مجموعه، موجبات تمایز آن از سایر دستگاه های اجرایی که به اموری غیر از تجارت می پردازند را فراهم آورد.
قید فعالیت اقتصادی بنگاه، بیانگر تجاری بودن موضوع فعالیت این بنگاه ها است. در بیان مصادیق فعالیت های تجاری مواد ۲ و ۳ قانون تجارت به اقدامات ده گانه ای اشاره دارد. در عین حال ماده ۱۱ قانون مدیریت خدمات کشوری نیز خود تعبیر دیگری از امور اقتصادی دارد که اگر چه از حیث نگارش به ظاهر از مصادیق مورد اشاره در قانون تجارت کلی تر به نظر میرسد اما به غیر از ۲ مورد آن که به امور مسکن و کشاورزی مربوط می شود، سایر مصادیق آن در مفهوم تفاوت چندانی با فعالیت های تجاری مورد اشاره در قانون تجارت ندارند. از این رو فعلاً به نقل این ماده بسنده می شود و نقد آن به فرصت دیگر موکول می شود.
ماده ۱۱ قانون مدیریت خدمات کشور، امور اقتصادی را شامل مواردی دانسته که دولت، متصدی اداره و بهره برداری از اموال جامعه است و مانند اشخاص حقیقی و حقوقی در حقوق خصوصی عمل میکند. همانند تصدی در امور صنعتی، کشاورزی، حمل و نقل، بازرگانی، مسکن و بهره برداری از طرح های مندرج در ماده ۱۰ این قانون که امور زیربنایی کشور شامل آن دسته از طرح های تملک دارایی های سرمایه ای است و موجب تقویت زیرساخت های اقتصادی و تولیدی کشور میگردد. از قبیل طرح های آب و خاک و شبکه های انرژی، ارتباطات و راه.
۳: اختصاص بیش از پنجاه درصد از سرمایه و سهام بنگاه اقتصادی به دولت
این ویژگی که با عنوان «اکثریت مطلق» سرمایه و سهام از آن یاد می شود، بارزترین و پایدارترین نشانه دولتی بودن یک شرکت محسوب می شود. چرا که همواره این احتمال وجود دارد که با واگذاری شرکتی که طبق قانون به صورت دولتی تأسيس شده، این شرکت از وضعیت دولتی خارج شود اما این احتمال که با اختصاص بیش از ۵۰% سهام یک شرکت به دولت، امکان خصوصی تلقی شدن این شرکت وجود داشته باشد، منتفی است!
نکته قابل تأمل قانون مدیریت خدمات کشوری در این رابطه به نحوه نگارش این بخش از قانون مربوط می شود که در آن به «مالکیت دولت بر میزان مشخصی از سرمایه شرکت های دولتی» اشاره شده است. در حالی که طبق اصول اولیه حاکم بر اشخاص حقوقی استقلال شخصیت این شرکت ها، استقلال اموال آن ها را نیز از اموال سرمایه گذاران در پی دارد. بنابرین ذکر اختصاص سرمایه این شرکت ها به دولت، نه تنها نافی شخصیت مستقل حقوقی این دسته از شرکت های دولتی بنظر میرسد بلکه موجب تعمیم مقررات و ضوابط دست و پا گیر حاکم بر اموال دولت بر اموال این شرکت ها نیز خواهد شد. در حالی که انگیزه دولت در فعالیت در قالب شرکت های دولتی، عموماً به واسطه بهره گیری از تسهیلات حاکم بر فعالیت مستقل این شرکت ها میباشد. بنابرین با توجه به اینکه قانونگذار در مورد سایر شرکت های دولتی به میزان مالکیت سهام آن ها اشاره دارد نه سرمایه این شرکت ها، بنابرین شاید بتوان مقررات این بخش از قانون را ناشی از مسامحه نویسندگان آن تلقی کرد و منظور از تملک سرمایه را تملک سهام و سهم الشرکه این شرکت ها دانست!
۴: تأسيس بموجب قانون خاص
